Уроки новітнього конституційного процесу в Україні

11 років тому відбулася знакова історична подія – ухвалення Верховною Радою нової Конституції незалежної України. Однак досі рівень сприйняття Конституції у суспільстві залишається не надто високим. Більше того, можна стверджувати, що протягом останніх років у сфері сприйняття Конституції України характерною була своєрідна конституційна індиферентність з боку як найвищої політичної еліти, так і суспільства.

 

Ухвалення Конституції України 28 червня 1996 року стало можливим завдяки політичному компромісу. В той же час, і після набуття чинності новою Конституцією, вона сприймалася, в першу чергу, як документ ідеологічний або політичний, але не як правовий. При цьому за минуле десятиріччя винаходилися найрізноманітніші аргументи, які дискредитували Основний Закон країни. Серед них варто виділити наступні:

1) Процедурні – наголошувалося на «ситуативності», тимчасовості ухвалення Конституції. Мовляв, її було ухвалено «за одну ніч», поспіхом, а тому ряд норм цього документу можна не брати до уваги та не виконувати.  

 2) Правові – аргументи на кшталт «парламент не прийняв цілий ряд законів», що не дають підстав для «повноцінного» виконання Конституції України. При цьому ігнорувався той факт, що норми Конституції недвозначно визначені як норми прямої дії. 

3) Суспільні – апелювання до необхідності ревізії Конституції. Одна з перших таких спроб була здійснена ще під час призначення та проведення референдуму 2000-го року. Таким чином, було зроблено спробу використання громадської думки з метою зміни конституційного ладу в країні та посилення влади Л.Кучми. Гостра конституційна дискусія 2003-2004 року, яка в тих чи інших формах триває і до сьогодні, також не сприяла стабільності конституційного ладу в країні.

4) Політичні – неоднозначне тлумачення Конституції різними гілками влади, поєднане із використанням у політичній боротьбі єдиного органу конституційної юрисдикції – Конституційного суду. Тривала бездіяльність цього органу через політичні причини, формування його складу за «політично-фракційним» принципом та системна дискредитація суду під час політичної кризи 2007 року поставили під серйозну загрозу легітимність однозначного тлумачення норм Основного закону.

 

 

На першому етапі (липень 1996 – кінець 1999) відбулося  формування органів державної влади на основі нової Конституції: затвердження кандидатури Прем’єр-міністра Верховною Радою за поданням Президента (липень 1996); формування Конституційного суду (осінь 1996); вибори  Верховної Ради та Президента у строки, встановлені перехідними положеннями нової Конституції (березень 1998 та жовтень-листопад 1999 року відповідно).

 

Незважаючи на те, що в цілому Конституція визначала форму державного правління в Україні як президентсько-парламентську, роль Президента за «неписаною Конституцією» (політично-правовою практикою) стала більш значною. Зокрема, Глава держави відігравав вирішальну і майже виключну роль при визначенні кандидатури Прем’єр-міністра, формуванні уряду, призначенні голів місцевих державних адміністрацій. Становище Президента у цей період посилювали і тимчасові додаткові повноваження, які він отримав відповідно до перехідних положень Конституції на три роки з дня її прийняття, а саме – право самостійного видання указів з економічних питань, не врегульованих законами.

 

У свою чергу, місцеві державні адміністрації перебрали на себе значну частину функцій та повноважень органів місцевого самоврядування. Таким чином, в Україні протягом перших років функціонування нової Конституції утворилася жорстка вертикаль виконавчої влади на чолі з Президентом. Реальний вплив Верховної Ради, Кабінету Міністрів, органів місцевого самоврядування був значно менший за їхні конституційні повноваження. Практика сприйняття та виконання Конституції, яка склалася у цей період, визначила логіку конституційного процесу в Україні протягом наступних його етапів.

 

Наступним, другим етапом конституційного процесу стала спроба перегляду основних положень Основного Закону, яка  відбувалася з грудня 1999 по січень 2001 року з метою посилення впливу Л.Кучми після його обрання на другий термін. Запропонованим проектом конституційних змін передбачалося запровадження двопалатного парламенту, зменшення кількості депутатів з 450 до 300, скасування депутатської недоторканності, надання Президенту додаткових можливостей щодо розпуску Верховної Ради.

 

Ключовою подією цього етапу став референдум 16 квітня 2000 року. Сам спосіб його проведення (процедура дострокового голосування, маніпулятивний характер питань референдуму) поставив під сумнів його результати, а також і надалі дискредитував Конституцію.

 

Законопроект щодо змін до Конституції, який був предметом квітневого референдуму, не був підтриманий Верховною Радою. Імплементація результатів референдуму стала предметом складних політичних консультацій та активної суспільної дискусії восени 2000 року. Опозиційні політичні сили активно виступали проти змін до Конституції, пропонованих Л.Кучмою з огляду на порушення, які відбувалися в ході референдуму. Окрім цього, небезпідставними були побоювання, що внесення змін до Основного Закону і надалі послабить парламентаризм в країні. Зрештою, внесення змін до Конституції остаточно унеможливила складна політична ситуація в країні під час «касетного скандалу».  

 

Третій етап новітнього конституційного процесу розпочався після пропозиції Л.Кучми щодо політичної реформи, висловленої 24 серпня 2002 року. Її зміст полягав в обмеженні повноважень Президента та переході до парламентсько-президентської республіки. 

 

Із серпня 2002 року до березень 2003 тривала активна дискусія щодо політичної реформи в середовищі експертів та обговорення необхідності змін до Конституції в мас-медіа. Однак, сам текст законопроекту був розроблений лише у березні 2003 р. Після цього відбулося «всенародне обговорення»  проекту змін до Конституції, запропонованих Л.Кучмою, яке мало здебільшого формальний характер.  

 

Четвертий, доволі гострий етап конституційної дискусії відбувався в Україні з вересня 2003 по квітень 2004 року. У цей час Конституція стала однією з головних тем політичного життя країни в контексті майбутньої президентської кампанії. Тодішня опозиція на чолі з В.Ющенком розглядала політичну реформу як інструмент збереження влади в країні для владної еліти на чолі з Л.Кучмою. В той же час, ініціаторам політичної реформи вдалося віднайти компроміс у питанні змін до Конституції з КПУ і СПУ, що створило можливості для реалізації проекту політичної реформи у Верховній Раді.

 

Конституційною комісією на чолі з О.Морозом та С.Гавришем було підготовлено проекти Законів щодо змін до Конституції (реєстр. номери у Верховній Раді IV скликання 4105 та 4180). Після бурхливих дискусій у парламенті з їх тексту було вилучено положення щодо обрання Президента Верховною Радою.

 

3 лютого 2004 р. відбулося попереднє схвалення парламентом (304 голоси «за») проекту Закону №4105. Своєрідною кульмінацією цього етапу стало 8 квітня того ж року. У цей день Верховна Рада відхилила проект Закону № 4105 (294 голоси «за» при необхідних 300).

 

Однак, ідея змін до Конституції реформи і після цього залишилося актуальною для вітчизняного політикуму. На п’ятому етапі конституційного процесу (вересень – грудень 2004), який можна назвати «етапом компромісу», відбулося повернення до політичної реформи. Остання стала інструментом порозуміння між різними політичними силами під час виборів Президента та Помаранчевої революції. 

8 грудня 2004 р. відбулося ухвалення в цілому проекту Закону № 4180 щодо внесення змін до Конституції, в пакеті зі змінами до Закону про вибори Президента України. Одним з найгостріших питань під час розгляду остаточного варіанту змін до Конституції був термін їх введення в дію. В результаті, політична реформа набула чинності з 1 січня 2006 року, а основна її частина, яка стосувалася нової процедури формування уряду, – у травні 2006 року, після демократичних виборів до Верховної Ради V скликання.

 

Таким чином, період з грудня 2004 року по травень 2006 року можна вважати шостим, перехідним етапом у сфері змін до Конституції. У цей час чинними залишалися норми редакції Конституції 1996 року, однак і політики, і суспільство були свідомими того, що правила гри незабаром зміняться. Тому дискусія щодо політичної реформи не припинилася: ряд політиків та високих посадовців висловлювалися на користь її скасування. При цьому застосовувалися аргументи того ж зразка, що і за часів попереднього політичного режиму: «недосконалість Конституції», «невизначеність» її норм, «порушення процедури» при голосуванні 8 грудня 2004 р. та ін.

 

Нинішній, уже сьомий етап конституційної дискусії в сучасній Україні розпочався із обранням Верховної Ради V cкликання. Було вперше втілено в життя ряд новел Основного закону – створено коаліцію депутатських фракцій та сформовано на її основі уряд, який суттєво посилив свої повноваження.

 

Однак стало зрозуміло, що ціла низка проблем залишаються до сьогодні чинною Конституцією неврегульованими. Ситуація загострилася після ухвалення у січні 2007 Закону про Кабінет міністрів, яким було суттєво порушено традиційно усталений баланс влади, на користь одного з інститутів влади – Уряду. Ситуацію можна було би врегулювати, якби цей закон приймався та був узгоджений із іншими законодавчими актами – про опозицію та про Президента. В даному ж випадку це означало лише загострення політичної ситуації в країні, що і стало однією з причин оголошення Президентом України позачергових парламентських виборів.

 

Із наведеного вище можна зробити цілий ряд уроків, які повинні в майбутньому стати визначальними для української влади та політиків у сфері застосування та виконання Конституції. Безперечно, чинна редакція Конституції не є досконалою. Однак головні проблеми практики вітчизняного конституціоналізму полягають не у недосконалості правових норм. Справжнім викликом і завданням для нинішньої влади є охорона Конституції та сприяння виконанню її положень всіма суб’єктами державної влади відповідно до букви та духу норм Основного Закону.

 

Під час конституційного процесу 2002-2005 років, на порядку денному була  зміна форми державного правління, перерозподіл повноважень між ключовими інституціями державної влади: Президентом, Верховною Радою, Кабінетом Міністрів. Продовження такої дискусії «з точністю до навпаки» надалі здатне лише підривати довіру як до Конституції, так і до інститутів державної влади та принципів верховенства права в Україні.

 

На нашу думку, ухваленню конституційних змін повинен передувати референдум щодо майбутнього розподілу повноважень між гілками влади, який би легітимізував майбутні конституційні зміни.

 

Першочерговим завданням до визначення нової конституційної стратегії є ухвалення змін до Конституції, спрямованих на зміцнення місцевого самоврядування в Україні. Необхідно прийняти ряд законів, спрямованих на врегулювання процедур формування і призначення уряду, меж реалізації владних повноважень Президента, творення відповідальної системи влади. Серед законів, які необхідно ухвалити в першу чергу – нова редакція Законів «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», закони «Про Президента України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про нормативно-правові акти», ряд інших законопроектів.